L’avocazione nel sistema di giustizia sportiva: tra eccezionalità e principio del giusto processo

Autori: Paolo Marsilio e Riccardo Verbena 

I fatti oggetto della controversia

Limitandosi all’enunciazione generale e sintetica dei fatti strettamente necessari a comprendere la motivazione di cui alla pronuncia in esame, basti qui dire che gli stessi prendevano origine da una denuncia avanzata da un tesserato nei confronti di un altro tesserato AeCI.

Le indagini venivano aperte (rectius: iscritte nel Registro dei procedimenti disciplinari) in data 5 giugno 2024.

In data 25 luglio 2024, in prossimità del termine per il completamento delle indagini (ovvero 60 giorni dall’apertura delle stesse) veniva concessa da parte della Procura Generale dello Sport la prima proroga (sulla base delle norme federali: 40 giorni dalla concessione della proroga) delle indagini.

In data 2 ottobre 2024 (allorquando, quindi, il termine prorogato era già scaduto: 3 settembre 2024) la Procura Federale chiedeva la seconda proroga, che veniva concessa dalla Procura Nazionale dello Sport in data 7 ottobre 2024.

In data 4 dicembre 2024, successivamente alla comunicazione dell’intendimento di archiviazione delle indagini manifestato dalla Procura Federale, la Procura Generale dello Sport avocava le indagini, che si concludevano in data 8 gennaio 2025, allorquando il Procuratore Applicato trasmetteva l’intendimento di deferimento, cui seguiva, poi, il deferimento vero e proprio avente ad oggetto una molteplicità di illeciti, tra cui quello di illecito sportivo.

Nel corso del giudizio di primo grado, svoltosi avanti al Tribunale Federale AeCI, la difesa dell’incolpato, oltre a contestare nel merito le accuse, sollevava diverse eccezioni preliminari, tra cui quella di improcedibilità per l’avvenuto superamento dei termini massimi delle indagini (espressamente perentori e non soggetti alla sospensione feriale dei termini).

All’esito del giudizio, tuttavia, il Tribunale Federale riteneva di non accogliere le difese dell’incolpato, tra cui l’eccezione preliminare di cui sopra, (quest’ultima) in considerazione del fatto per cui l’avocazione disposta dalla Procura Nazionale dello Sport, potendo detto istituto essere utilizzato anche successivamente alla scadenza dei termini per le indagini, avrebbe reso sostanzialmente ininfluente la circostanza. In ogni caso, il Tribunale, pur ritenendo l’incolpato colpevole di alcuni illeciti, riteneva di non accogliere le richieste del Procuratore Applicato in merito alla sussistenza dell’illecito sportivo e, quindi, a fronte di una richiesta di sanzione di 4 anni di sospensione, infliggeva all’incolpato l’inferiore – seppur gravosa – sanzione di due anni di sospensione oltre che dell’ammenda di Euro 2.000,00.

Avverso la decisione del Tribunale Federale, venivano proposti due distinti reclami: il primo, da parte dell’incolpato (che reiterava le proprie eccezioni e le difese di merito, chiedendo l’integrale riforma della decisione) e, il secondo, da parte del Procuratore Applicato, il quale censurava la decisione nella parte in cui non aveva ravvisato gli estremi dell’illecito sportivo.

I reclami venivano discussi congiuntamente e, all’esito dell’udienza, la CFA accoglieva il reclamo dell’incolpato (nella misura di cui infra), “proscioglie[ndolo] […] dagli addebiti ascritti”.

La Motivazione

La CFA ha pienamente condiviso la critica della difesa dell’incolpato in merito alla specifica applicazione dell’avocazione nel caso de quo, e, conseguentemente, ha accolto l’eccezione di improcedibilità dell’azione disciplinare in forza del superamento dei termini per lo svolgimento delle indagini.

Nel rendere detta decisione, la Corte ha colto l’occasione per sviscerare in ogni suo aspetto i profili attinenti alla ratio e ai limiti di applicabilità dell’istituto e, pertanto, ha reso una decisione esaustiva e completa, idonea ad eliminare ambiguità e incertezze di sorta, rese ancora possibili dal fatto che mai, prima d’ora, ci si era pronunciati sul punto con cotanta chiarezza.

Ma andiamo con ordine.

Dopo aver ribadito le circostanze pacifiche per cui:

• “l’avocazione del procedimento da parte della Procura generale dello sport comporta la decorrenza di un nuovo ed autonomo termine” e non di una proroga del termine per le indagini in capo alla Procura Federale; e
• non “vi è un vincolo temporale entro il quale la Procura generale possa esercitare tale potere, dal momento in cui viene formulato l’intendimento di archiviazione da parte della Procura endofederale”: circostanza, questa, comunque idonea a determinare un “possibile vulnus […] per l’assenza di un dies ad quem entro il quale la Procura generale dello sport deve esercitare il potere di avocazione (Corte federale d’appello FIGC, SS.UU., n. 80/2023-2024)”,

la Corte ha, comunque, rimarcato la necessità di “delimitare l’ambito entro il quale tale potere [rectius: l’avocazione], di chiara natura eccezionale, può essere esercitato, al fine di scongiurare le paventate lesioni del fondamentale diritto di difesa e di garanzia della pari dignità delle parti nel processo e non travalicare le strette anse entro le quali la normativa consente di operare”.

L’ambito entro cui il potere dell’avocazione può essere esercitato è, anzitutto, delimitato, a condivisibile avviso della Corte, dal principio del giusto processo di cui all’art. 2 co. 2 del CGS CONI (“Il processo sportivo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e gli altri principi del giusto processo”), che richiama inequivocabilmente l’art. 111 Cost e, a sua volta, altrettanto chiaramente, l’art. 6 CEDU, ed in forza del quale si è addivenuti ad una “tendenziale giurisdizionalizzazione del processo sportivo, che deve contemperare le esigenze di celerità e speditezza con quelle volte a garantire il diritto ad un equo e giusto processo”.

La Corte ha, quindi, precisato che “il ‘giusto processo’ permea profondamente […] il Codice CONI e i codici di giustizia sportiva delle federazioni. Con la conseguenza che il processo sportivo è caratterizzato dal contradditorio, dalla parità delle parti, dalla terzietà ed imparzialità del giudice, oltre che dalla ragionevole durata del processo […] l’art. 2 del Codice CONI rappresenta una norma di carattere generale che configura lo standard minimo di tutela da assicurare in favore di coloro i quali affermano essere stati lesi in una situazione giuridica della quale sono titolari. E il principio del giusto processo è evidentemente criterio ermeneutico fondamentale di tutte le disposizioni dell’ordinamento sportivo”.

Tutto ciò premesso, la Corte ha – quindi – evidenziato il “carattere eccezionale” dell’istituto dell’avocazione:

• “in quanto derogatorio dell’assetto legale ordinario delle competenze. Tanto che tale potere non può essere esercitato in assenza di un’espressa previsione normativa”;
• “in quanto l’istituto si pone in evidente contraddizione con l’autonomia federale nell’amministrazione della giustizia endofederale – tradizionalmente riconosciuta e tendenzialmente esclusiva – come è reso evidente dall’art. 44, comma 1, del Codice CONI allorché dispone che ‘Il Procuratore federale esercita in via esclusiva l’azione disciplinare nei confronti di tesserati, affiliati e degli altri soggetti legittimati secondo le norme di ciascuna Federazione’”.

L’eccezionalità dell’istituto dell’avocazione e, quindi, “la circostanza che il suo esercizio è improntato a particolari cautele e condizioni – è poi confermata e resa palese dagli art. 51, commi 6 e 7 del CGS CONI che, nel prevedere il potere di avocazione del Procuratore generale, ne disciplina pedissequamente i presupposti motivazionali e procedimentali”.

Per quanto riguarda i presupposti motivazionali menzionati supra, gli stessi si rinvengono nell’articolo 51 co. 6 CGS CONI, ai sensi del quale l’atto di avocazione deve essere specificamente motivato: “la motivazione deve dare conto delle ragioni specifiche per le quali la proroga del termine per le indagini del procuratore federale non appare misura adeguata ovvero della concreta omissione che espone a pregiudizio la concludenza dell’azione disciplinare o, infine, delle circostanze la cui gravità e concordanza fanno escludere la ragionevolezza dell’intendimento di procedere all’archiviazione”. Una disposizione, questa, che, come rilevato dalla Corte, “non a caso – appare addirittura più rigorosa del simile istituto processual-penalistico (art. 412, comma 1, del codice di procedura penale) secondo cui ‘Il procuratore generale presso la corte di appello può disporre, con decreto motivato, l’avocazione delle indagini preliminari…..’”

Per quanto riguarda, invece, i presupposti procedimentali sottesi all’istituto dell’avocazione, gli stessi si rinvengono nella disposizione di cui all’art. 51 co. 7 CGS CONI “secondo cui l’avocazione non può essere disposta se non dopo che la Procura generale dello sport abbia invitato il Procuratore federale ad adottare, entro un termine ragionevole, specifiche iniziative o misure o atti in difetto dei quali l’affare può essere revocato”.

Un invito, questo, che, come rimarcato dalla CFA, “si pone come un vero e proprio presupposto procedurale in quanto comporta addirittura la possibilità – di natura eccezionale – di rimettere in termini il Procuratore federale nel caso di avvenuto superamento della durata delle indagini preliminari”.

Delineato così il quadro normativo e interpretativo di riferimento, la Corte ha, quindi, rimarcato, in generale, che “le disposizioni sopra indicate, nell’ottica del contemperamento degli interessi in gioco, consentono solo in presenza delle suddette tassative condizioni la possibilità di avocare e di ammettere un sostanziale slittamento dei termini perentoriamente stabiliti per le singole federazioni per procedere al deferimento. Il potere avocatorio, in ragione della sua natura eccezionale, deve trovare adeguata e puntuale applicazione esclusivamente entro i tassativi margini formali e sostanziali previsti dalla norma”.

Venendo ora alla specifica controversia oggetto della decisione, la Corte, facendo applicazione di quanto esplicitato supra, non ha potuto che ritenere che, nel caso di specie, il procedimento di avocazione non fosse stato esercitato secondo i predetti canoni, “difettando”:

• “sia del necessario ulteriore invito al Procuratore federale – previsto dall’art. 51, comma 7, CGS CONI”, posto che, preliminarmente all’esercizio dell’avocazione (e anche allorquando la Procura Federale aveva manifestato, per la seconda volta, la volontà di archiviare le indagini: 2 ottobre), la Procura Nazionale del CONI non l’aveva invitata “ad adottare, entro un termine ragionevole, specifiche iniziative o concrete misure ovvero, in generale, gli atti in difetto dei quali l’affare può essere avocato”;
• “sia della specifica e puntuale motivazione riguardante l’indicazione delle circostanze – che devono normativamente essere gravi e concordanti, tali da far escludere la ragionevolezza dell’archiviazione – per le quali non è stato condiviso l’intendimento del Procuratore federale”: “Il provvedimento, difatti, si limita a richiamare, in via del tutto generica e apodittica, la mera irragionevolezza dell’intenzione manifestata dal Procuratore federale […] (‘Ritenuta irragionevole l’intenzione di procedere all’archiviazione”), laddove la normativa, nel richiedere l’esplicitazione dei motivi a base della sostenuta irragionevolezza, non consente – con tutta evidenza – un mero indeterminato richiamo ad essa ma impone un supporto motivazionale idoneo a dare prevalenza alle esigenze sottese all’esercizio dell’azione a discapito di quelle connesse alla tutela del diritto di difesa”.

D’altra parte, come evidenziato dalla Corte, “Il provvedimento di avocazione, in assenza dei fondamentali presupposti normativi, appare pertanto in nuce inidoneo a produrre l’effetto traslativo della competenza e una diversa interpretazione si porrebbe in contrasto frontale con la lettera delle disposizioni sopra citate e con il principio del giusto processo sportivo”.

Ulteriore elemento valorizzato dalla Corte al fine dell’accoglimento del reclamo dell’incolpato, è stato, poi, quello afferente le “concrete modalità temporali di esercizio” del potere da parte della Procura Generale dello Sport.

In particolare, la CFA ha evidenziato che, seppur l’istituto non sia soggetto ad alcun vincolo temporale (circostanza, questa, idonea a costituire un vulnus dell’istituto stesso, come già precisato), ciò nondimeno “il momento in cui lo stesso può essere esercitato deve essere valutato in stretta correlazione con i principi e le garanzie posti a presidio del giusto procedimento disciplinare, di modo che non può essere possibile dilazionare in maniera irragionevole la tempistica entro cui tale potere può essere concretamente esercitato, a discapito, di fatto, della legittima pretesa dell’incolpato ad avere precisa contezza dei termini massimi – perentoriamente stabiliti a livello esofederale – di durata delle indagini e di esercizio del potere di deferimento del Procuratore federale. Ne deriva che il presidio di ragionevolezza nell’esercizio delle prerogative avocatorie deve essere garantito dalla necessaria verifica della scansione temporale seguita e dalla conseguente valutazione del rispetto dei canoni di proporzionalità e coerenza adottati nel caso concreto”.

Nel caso di specie, quindi, in cui:

• l’avocazione era stata disposta (4 dicembre 2024) oltre tre mesi dopo la scadenza del termine delle indagini originario (3 settembre 2024), “a seguito di una proroga palesemente illegittima, non potendo un eventuale provvedimento del Consiglio federale di sospensione termini – richiamato in giudizio ma non allegato agli atti – derogare a quanto espressamente previsto dall’art. 27 CGS AeCI”; e
• la Procura Generale dello Sport aveva “autorizzato la seconda proroga delle indagini del Procuratore federale nel momento in cui i termini accordati dall’ordinamento esofederale per il loro espletamento erano già ampiamente scaduti, consentendo, di fatto un irragionevole ampliamento del limite entro il quale il deferito è stato sottoposto ad indagini”,

l’esercizio del potere è risultato illegittimo, proprio “in virtù della circostanza che il provvedimento di archiviazione è stato tardivamente adottato laddove, invero, ferme restando le modalità procedurali sopra esposte, sarebbe potuto intervenire al momento della seconda richiesta di proroga. Infatti già in tale momento erano ampiamente decorsi i termini per l’espletamento delle indagini ordinarie e, quindi, risultavano sussistenti i presupposti fattuali e giuridici per procedere ai sensi di quanto previsto dal cennato art. 51, comma 6, CGS CONI, che prevede la possibilità di avocare anche quando sono conclusi i termini di conclusione delle indagini ovvero in pendenza di una richiesta di proroga. L’aver procrastinato l’esercizio di tale potere, mediante un provvedimento di per sé illegittimo – in quanto concessivo di una proroga ormai non più concedibile – appare lesivo del principio di proporzionalità e della parità delle parti già ampiamente esposti, avendo dilazionato senza alcuna motivazione e senza alcun presupposto giuridico i termini per le indagini a discapito del diritto di difesa dell’incolpato”.

In conclusione

Come anticipato, la decisione in commento è destinata a costituire – quantomeno in ambito sportivo – il futuro parametro di riferimento giurisprudenziale in materia di avocazione, in quanto, con un ragionamento lucido e completo, la Corte Federale d’appello AeCI, presieduta dall’autorevole Mario Luigi Torsello, ha espresso in maniera chiara e inequivoca taluni aspetti fondamentali da cui difficilmente si potrà prescindere.

Tra questi, principalmente, la necessità che l’istituto venga applicato in ossequio al principio del giusto processo e nel rispetto delle esigenze e tutele ad esso sottese. Esigenza, questa, il cui corollario è costituito dal necessario e rigido rispetto dei presupposti (motivazionali e procedimentali) sottesi all’applicazione dell’istituto, in ragione del suo carattere indubbiamente eccezionale.

Da ultimo, nel riconoscere il possibile vulnus costituito dall’assenza di un termine entro cui l’avocazione possa essere disposta, la Corte ha avuto, altresì, il merito di avere individuato un parametro idoneo ad arginare possibili utilizzi strumentali dell’istituto stesso. Parametro, questo, costituto dalla necessità che l’applicazione dell’istituto sia soggetta ad un’attenta valutazione delle concrete modalità di esercizio, le quali non potranno determinare una irragionevole dilatazione delle tempistiche di esercizio del potere  “a discapito, di fatto, della legittima pretesa dell’incolpato ad avere precisa contezza dei termini massimi – perentoriamente stabiliti a livello esofederale – di durata delle indagini e di esercizio del potere di deferimento del Procuratore federale. Ne deriva che il presidio di ragionevolezza nell’esercizio delle prerogative avocatorie deve essere garantito dalla necessaria verifica della scansione temporale seguita e dalla conseguente valutazione del rispetto dei canoni di proporzionalità e coerenza adottati nel caso concreto”.