Le principali novità d’interesse contenute nel DL Salva Casa
(parte 1)

Autore: Marco Ceruti

Introduzione e breve panoramica sulle principali novità d’interesse contenute nel DL Salva Casa

Il decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (di seguito: il “DL Salva Casa”), ha inteso fornire risposte urgenti alle esigenze rappresentate dagli attori coinvolti nel processo edilizio – dalle istituzioni ai cittadini – in relazione alle tematiche afferenti alla semplificazione del quadro normativo di riferimento.

Le principali novità apportate al Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (di seguito: il “TUE”), essenzialmente possono essere sintetizzate in queste aree di intervento:

1. adeguamento degli standard edilizi alle trasformazioni del contesto sociale ed urbano:

• recupero dei sottotetti (nuovo articolo 2-bis del TUE);

2. ridefinizione dei titoli che consentono di comprovare lo stato legittimo degli immobili (nuovo articolo 9-bis del TUE);
3. semplificazione delle procedure finalizzate a sanare o regolarizzare situazioni di difformità:

• casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo (nuovo articolo 34-ter del TUE);
• ridefinizione della cd. doppia conformità, limitatamente alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 34, alle ipotesi di assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 37, nonché alle variazioni essenziali (nuovo articolo 36-bis del TUE).

In relazione alle predette aree di intervento, in risposta alle sollecitazioni pervenute dalle competenti Amministrazioni, nonché dagli operatori di settore, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha emanato delle Linea guida intese a fornire linee di indirizzo e criteri interpretativi finalizzati a fornire un supporto nell’attuazione sull’intero territorio nazionale delle disposizioni del DL Salva Casa.

È doveroso sin d’ora precisare che le disposizioni del decreto-legge sono di per sé auto-applicative e non richiedono ulteriori interventi attuativi da parte dello Stato. Ne deriva l’esigenza di garantire piena e tempestiva attuazione alle disposizioni in esame sull’intero territorio nazionale, fatta salva la possibilità per la legislazione regionale di adottare norme di dettaglio nel rispetto della ratio di ciascuna disposizione novellata dal DL Salva Casa e dei limiti del rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale nella materia in esame.

Il presente contributo affronta le novità riguardanti i primi due punti relativi al recupero dei sottotetti (nuovo articolo 2-bis del TUE) e ridefinizione dei titoli che consentono di comprovare lo stato legittimo degli immobili (nuovo articolo 9-bis del TUE).

Che cosa prevede il nuovo articolo 2-bis del TUE  per il recupero dei sottotetti?

Il nuovo articolo 2-bis, comma 1-quater, del TUE (comma aggiunto in sede di conversione dall’art. 1, comma 1, lettera 0a) del decreto-legge n. 69 del 2024, convertito dalla legge n. 105 del 2024) reca disposizioni di semplificazione in materia di recupero dei sottotetti.

La finalità della citata disposizione è quella di incentivare l’ampliamento dell’offerta abitativa, limitando il consumo di nuovo suolo.

Articolo 2-bis, comma 1-quater, DPR 380/2001:

1-quater. Al fine di incentivare l’ampliamento dell’offerta abitativa limitando il consumo di nuovo suolo, gli interventi di recupero dei sottotetti sono comunque consentiti, nei limiti e secondo le procedure previsti dalla legge regionale, anche quando l’intervento di recupero non consenta il rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, a condizione che siano rispettati i limiti di distanza vigenti all’epoca della realizzazione dell’edificio, che non siano apportate modifiche, nella forma e nella superficie, all’area del sottotetto, come delimitata dalle pareti perimetrali, e che sia rispettata l’altezza massima dell’edificio assentita dal titolo che ne ha previsto la costruzione. Resta fermo quanto previsto dalle leggi regionali più favorevoli.

Emerge per tabulas che il nuovo articolo 2-bis del TUE contiene una disciplina di favore per il recupero dei sottotetti grazie alla semplificazione in materia introdotta dal DL Salva Casa, come confermato dalle Linea guida del MIT.

Il recupero dei sottotetti è consentito qualora esista una norma regionale che definisca le condizioni che consentano tale recupero (e.g. in tema di definizione di sottotetto, condizioni per la realizzazione degli interventi, disciplina del rapporto aeroilluminante). La disciplina semplificatrice introdotta, pertanto, non deve essere intesa come una liberalizzazione ma piuttosto, nei limiti e secondo le procedure previste dalle esistenti leggi regionali (in Lombardia v. artt. 63-64-65 della L.R. n. 12/2005), come un quadro regolatorio minimo di condizioni necessarie per considerare ammissibili gli interventi di recupero dei sottotetti, quando questi non consentono il rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, derogabile in presenza di leggi regionali più favorevoli.

Numerose Regioni si sono dotate di disposizioni sul recupero a scopo abitativo dei sottotetti. Solo in relazione a queste ultime, pertanto, troveranno applicazione le disposizioni di semplificazione minima di cui al DL Salva Casa. In merito all’applicabilità della disposizione in esame, a nulla rileva la data di emanazione della disposizione regionale (antecedente o successiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del DL Salva Casa).

Di converso, per quelle Regioni che non si sono dotate di tale disciplina, la norma in esame è volta a stimolare l’adozione di una normativa in materia di recupero di sottotetti, ciò sempre nell’ottica di incentivare l’ampliamento dell’offerta abitativa.

La nuova regolamentazione in tema di fiscalizzazioni e stato legittimo (nuovo art. 9-bis TUE)

Il DL Salva Casa ha apportato modifiche all’articolo 9-bis finalizzate a razionalizzare gli adempimenti a carico dei legittimi proprietari o aventi titolo per comprovare lo stato legittimo degli immobili e unità immobiliari mediante una duplice semplificazione, di natura formale e sostanziale:

• SEMPLIFICAZIONE FORMALE

L’articolo 9-bis, comma 1-bis, semplifica i titoli necessari a dimostrare lo stato legittimo degli immobili e riduce gli oneri documentali a carico dei privati, prevedendo che:

1. per gli immobili o unità immobiliari interessati da interventi edilizi successivi al momento del rilascio del titolo abilitativo originario, lo stato legittimo possa essere comprovato con la presentazione del titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio sull’intero immobile o unità immobiliare;
2. la predetta semplificazione possa essere fatta valere a condizione che il titolo edilizio più recente sia stato rilasciato dall’Amministrazione competente all’esito di un procedimento che abbia riguardato, anche parzialmente, il medesimo immobile o unità immobiliare e che, in ragione degli elementi forniti all’Amministrazione, abbia posto la medesima nella condizione di verificare la legittimità dei titoli pregressi.

Nel merito, sulle condizioni per far valere il titolo edilizio più recente che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, si ritiene possibile assumere che l’Amministrazione competente abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi in tali circostanze:

b1) laddove il titolo più recente sia stato rilasciato dall’Amministrazione con formale provvedimento, che – anche mediante ricorso a clausole-tipo – attesti esplicitamente che il medesimo è stato adottato previa verifica della legittimità dei titoli pregressi;

b2) con riferimento ai titoli rilasciati con formale provvedimento ovvero formatisi implicitamente, per silenzio-assenso (come nel caso della SCIA, della SCIA alternativa al permesso di costruire), laddove sia stata fornita l’indicazione degli estremi del titolo originario e di quelli successivi relativi all’immobile o unità immobiliare, e, in considerazione della documentazione prodotta, non sia stata formulata alcuna contestazione dall’Amministrazione su eventuali difformità rispetto allo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare oggetto dell’intervento.

Resta ovviamente implicita la possibilità per l’Amministrazione di attivare gli opportuni strumenti di tutela giuridica nei confronti di comportamenti elusivi delle norme edilizie fondate sulla presentazione di una documentazione incompleta o non corrispondente allo stato di fatto, ove sussistano i presupposti per l’annullamento in autotutela dei precedenti titoli.

Sul punto pare utile richiamare TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, sentenza n. 227/2025, che in relazione all’art. 9-bis, comma 1-bis, ha ritenuto che la norma subordina la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile alla condizione che l’Amministrazione, in sede di rilascio di un titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, non ammettendosi una implicita attestazione della loro regolarità.

• SEMPLIFICAZIONE SOSTANZIALE

L’articolo 9-bis, comma 1-bis, opera una semplificazione sostanziale dei titoli abilitativi rilevanti ai fini della dimostrazione dello stato legittimo degli immobili, che alla luce del DL Salva Casa comprendono anche:

1. i titoli rilasciati o assentiti all’esito delle procedure:
2. di regolarizzazione degli interventi realizzati come variante in corso d’opera che costituiscono parziale difformità dal titolo rilasciato prima della data di entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (segnalazione certificata di inizio attività ex articolo 34-ter, comma 3, del TUE);
3. di accertamento di conformità (permesso di costruire in sanatoria ex articolo 36 del TUE; permesso di costruire o SCIA in sanatoria ex articolo 36-bis del TUE);

• relative a interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato, ovvero a interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, in caso di accertamento dell’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo. In particolare, si fa riferimento al rilascio di un permesso di costruire postumo, in sede di riesame dell’originaria domanda di permesso di costruire ai sensi dell’articolo 38, comma 1 ovvero al pagamento delle sanzioni ex articolo 38, che, ai sensi del comma 2 del medesimo articolo, produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’articolo 36 del TUE;

1. il pagamento delle sanzioni previste nei seguenti casi:
2. interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso, ovvero interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire (cd. Super-SCIA) o in totale difformità da essa (pagamento delle sanzioni ex articolo 33, commi 2, 4 e 6-bis);
3. interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, ovvero interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, del TUE, eseguiti in parziale difformità dalla cd. Super-SCIA (pagamento delle sanzioni ex articolo 34, commi 2 e 2-bis);

• interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività (pagamento delle sanzioni ex articolo 37);

1. interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato, ovvero interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, del TUE in caso di accertamento dell’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo (pagamento delle sanzioni ex articolo 38);
2. la dichiarazione relativa alle tolleranze costruttive, esecutive e in materia di distanze e requisiti igienico-sanitari, incluse quelle risultanti dall’applicazione del disposto di cui all’articolo 34-ter, comma 4, del TUE (dichiarazione di cui all’articolo 34-bis, comma 3).

La ratio delle disposizioni in esame è quella di consentire che lo stato legittimo degli immobili ovvero delle singole unità immobiliari possa essere comprovato non solo attraverso i titoli “tradizionali”, assentiti dall’Amministrazione competente o formatisi implicitamente per silenzio assenso (come la SCIA e il permesso di costruire, ordinari o in sanatoria), ma anche attraverso strumenti di “regolarizzazione” degli abusi sanabili o delle irregolarità (come il pagamento delle sanzioni e le dichiarazioni asseverate).

Il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6 (cd. fiscalizzazioni) e le dichiarazioni sulle tolleranze di cui all’articolo 34-bis “concorrono” alla dimostrazione dello stato legittimo. Ne deriva che a seguito delle modifiche introdotte dal DL Salva Casa le difformità oggetto di fiscalizzazione o rientranti nella disciplina sulle tolleranze potranno essere considerate pienamente sanate anche ai fini della dimostrazione dello stato legittimo attraverso la esibizione delle predette attestazioni (il pagamento della sanzione o la dichiarazione del tecnico asseveratore). Tale innovazione consente di superare le incertezze risultanti dalla precedente normativa, che portavano a “tollerare”, ma non a “sanare” le difformità interessate da fiscalizzazioni o dalla disciplina sulle tolleranze.

Tuttavia, le predette attestazioni (il pagamento delle sanzioni e le dichiarazioni sulle tolleranze), non costituendo “titoli abilitativi”, non potranno essere utilizzate per dimostrare, a monte, la legittimità dei titoli pregressi, secondo quanto previsto dal meccanismo di semplificazione formale di cui al primo periodo del comma 1-bis. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo, tali atti potranno affiancare (in funzione integrativa) il titolo originario ovvero l’ultimo titolo, che sono i soli dal quale può essere avviata la dimostrazione dello stato legittimo.