Regolamento di competenza TAR-Consiglio di Stato

Autore: Marco Ceruti

1. La vicenda processuale e l’insorgere del conflitto di competenza

Il provvedimento analizzato è un’ordinanza emessa dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (C.G.A.R.S.), pubblicata il 15 dicembre 2025.

Le parti coinvolte sono un Comune e l’Amministrazione Regionale ricorrente, che chiede la riforma dell’ordinanza del T.A.R. che aveva declinato la propria competenza in favore del C.G.A.R.S.

La vicenda trae origine da una complessa procedura di condono edilizio. A seguito del diniego di nulla osta da parte della Soprintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali, un privato proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. Sicilia, sezione di Catania, lamentando, in via principale, la nullità del provvedimento per violazione ed elusione di un precedente giudicato formatosi su un Decreto Presidenziale emesso in accoglimento di un ricorso straordinario. Il T.A.R. etneo, con ordinanza, declinava la propria competenza in favore del C.G.A.R.S.

Sul presupposto che la cognizione sulla nullità per violazione del giudicato (art. 21-septies L. n. 241/1990) spetti funzionalmente al giudice dell’ottemperanza (art. 114, co. 4, lett. b, c.p.a.) e che, per i decreti decisori di ricorsi straordinari, tale giudice si identifichi con il Consiglio di Stato (o, nell’ordinamento siciliano, con il C.G.A.R.S.), il giudice di primo grado disponeva la riassunzione del giudizio dinanzi al C.G.A.R.S.

Avverso tale ordinanza, l’Amministrazione Regionale proponeva regolamento di competenza dinanzi allo stesso C.G.A.R.S., innescando la questione processuale decisa con il provvedimento in commento.

2. La competenza funzionale del giudice dell’ottemperanza per la nullità del provvedimento per violazione del giudicato

Prima di analizzare il cuore della decisione del C.G.A.R.S., è opportuno soffermarsi sulla correttezza del ragionamento seguito dal T.A.R. Catania nel declinare la propria competenza. Il giudice di primo grado ha correttamente qualificato la domanda principale del ricorrente. L’azione proposta non era una semplice azione di annullamento per vizi di legittimità del nuovo diniego, ma un’azione volta a far dichiarare la nullità dell’atto per violazione del giudicato. Come evidenziato nell’ordinanza del T.A.R., riportata nella pronuncia in commento, il combinato disposto degli artt. 21-septies della L. n. 241/1990 e 114, comma 4, lett. b), c.p.a. è inequivocabile: il giudice dell’ottemperanza ha competenza funzionale (inderogabile ai sensi dell’art. 14, comma 3, c.p.a.) a dichiarare nulli gli eventuali atti emanati in violazione o elusione del giudicato.

Il T.A.R. ha altresì correttamente individuato il giudice dell’ottemperanza nel C.G.A.R.S. A seguito delle pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (nn. 9 e 10 del 2013), che hanno definitivamente riconosciuto la natura sostanzialmente giurisdizionale dei ricorsi straordinari, il decreto che li decide è equiparato a un provvedimento del giudice amministrativo. Di conseguenza, l’azione per la sua ottemperanza, ai sensi degli artt. 112, comma 2, lett. a) e 113, comma 1, c.p.a., deve essere proposta dinanzi allo stesso organo che ha emesso il provvedimento, ovvero il Consiglio di Stato o, per l’ordinamento siciliano, il C.G.A.R.S. che ha reso il parere vincolante. La declinatoria di competenza del T.A.R. appare, dunque, processualmente ineccepibile, avendo correttamente individuato la natura della controversia e il giudice funzionalmente competente a deciderla.

3. Lo strumento del regolamento di competenza: ambito di applicazione e limiti

Il C.G.A.R.S. ricostruisce con grande chiarezza la funzione e la collocazione sistematica dell’istituto. L’art. 16 c.p.a. è inserito nel Capo IV del Titolo I, dedicato alla competenza dei Tribunali Amministrativi Regionali. La sua ratio è quella di dirimere i conflitti di competenza, per territorio o materia, che insorgono “orizzontalmente” tra diversi T.A.R.

Come afferma l’ordinanza in commento: “…è previsto all’art. 16 il regolamento di competenza, ossia quel peculiare istituto propedeutico a dirimere qualsivoglia dubbio in ordine all’esatta individuazione del Tribunale Amministrativo Regionale al quale compete il sindacato su una determinata controversia” (cfr. capo 2.1).

Il meccanismo prevede che, a fronte di un’ordinanza con cui un T.A.R. declina la propria competenza in favore di un altro, le parti o il giudice adito in riassunzione possano sollevare la questione dinanzi al Consiglio di Stato. Quest’ultimo interviene quale “giudice terzo in quanto estraneo al conflitto di competenza tra TT.AA.RR.” (cfr. capo 2.3). La terzietà del giudice che decide sul regolamento è, quindi, un elemento strutturale e indefettibile dell’istituto.

4. L’inammissibilità del regolamento nel conflitto ‘verticale’ e il principio ‘nemo iudex in causa propria’: una questione di terzietà del giudice

Il punto nevralgico della decisione del C.G.A.R.S. risiede nell’applicazione di un principio cardine di ogni ordinamento processuale evoluto: “nemo iudex in causa propria”.

Nel caso di specie, il conflitto non era orizzontale (tra due T.A.R.), ma “verticale”, poiché si era venuto a creare tra un giudice di primo grado (il T.A.R. Catania) e un giudice di secondo grado (il C.G.A.R.S.), indicato dal primo come funzionalmente competente. Proporre il regolamento di competenza dinanzi allo stesso C.G.A.R.S. significava chiedere a quest’ultimo di essere arbitro di una controversia sulla competenza di cui era esso stesso parte.

Una simile situazione è palesemente in contrasto con il principio di terzietà e imparzialità del giudice, sancito a livello costituzionale dall’art. 111, comma 2, della Costituzione.

Il C.G.A.R.S. è lapidario nell’escludere tale possibilità e sottolinea come l’assenza di un divieto espresso nell’art. 16 c.p.a. non possa legittimare un’interpretazione contra constitutionem. La terzietà del giudice è un presupposto logico e giuridico di ogni giudizio, non una mera regola derogabile. L’unico caso in cui un organo al vertice di una giurisdizione può trovarsi a decidere su questioni che lo coinvolgono indirettamente è quello dei ricorsi in Cassazione per motivi di giurisdizione avverso le sentenze del Consiglio di Stato, ma tale potere, come correttamente evidenzia l’ordinanza, trova il suo fondamento in un’espressa e specifica norma costituzionale (art. 111, comma 8, Cost.), che si pone sullo stesso piano del principio di terzietà. Al di fuori di questa ipotesi eccezionale, il principio “nemo iudex in causa propria” non ammette deroghe.

5. Il rigore formale a presidio delle garanzie processuali: il rifiuto della riqualificazione dell’azione

Particolarmente interessante è anche il passaggio in cui il C.G.A.R.S. respinge la possibilità di “salvare” l’iniziativa processuale dell’Amministrazione attraverso una riqualificazione d’ufficio dell’azione o un’applicazione analogica di altre norme. Il Collegio si mostra critico verso un uso disinvolto dell’analogia nel diritto processuale, un settore caratterizzato da regole di stretta interpretazione poste a garanzia del corretto e paritario svolgimento del contraddittorio.

Viene esclusa l’applicabilità in via analogica dell’art. 15, co. 5, c.p.a., che consente al giudice dinanzi al quale la causa è riassunta di sollevare d’ufficio il regolamento di competenza.

Inoltre, il C.G.A.R.S. chiarisce che il rilievo d’ufficio di una questione (art. 73, co. 3, c.p.a.) serve a stimolare il contraddittorio su un punto non dedotto dalle parti per evitare decisioni “a sorpresa”, non a riqualificare un’azione palesemente inammissibile per sanarne i vizi. Questo rigore formale non è un vuoto formalismo, ma una scelta consapevole a tutela delle garanzie processuali. Consentire al giudice di manipolare le azioni proposte dalle parti per garantirne l’utilità a tutti i costi significherebbe alterare la parità delle armi e il principio della domanda, trasformando il giudice da arbitro imparziale a soccorritore di una delle parti.

L’ordinanza evidenzia come il potere del giudice di qualificare l’azione (art. 32, co. 2, c.p.a.) non possa essere esercitato per trasmutare un mezzo di impugnazione, come il regolamento di competenza, in un’azione di primo grado. Il regolamento ha un petitum e una causa petendi specifici e limitati: contestare la statuizione sulla competenza. Non contiene la volontà di riproporre la domanda di merito e, pertanto, non può essere convertito.

6. Conclusioni: il corretto iter processuale e la portata della pronuncia

L’ordinanza del C.G.A.R.S. si configura come pronuncia nomofilattica che chiarisce i confini di un’importante strumento processuale, il regolamento di competenza, e riafferma che il regolamento di competenza ex art. 16 c.p.a. è destinato a risolvere esclusivamente i conflitti “orizzontali” tra T.A.R., con il Consiglio di Stato (o il C.G.A.R.S.) in veste di giudice terzo e superiore. Non è invece ammissibile per dirimere conflitti “verticali” tra giudice di primo e secondo grado, ostandovi il principio costituzionale di terzietà del giudice.

La pronuncia indica, implicitamente, quale sarebbe stato il corretto iter processuale: a fronte dell’ordinanza del T.A.R., il ricorrente privato avrebbe dovuto riassumere il giudizio dinanzi al C.G.A.R.S., come giudice dell’ottemperanza. In quella sede, l’Amministrazione Regionale avrebbe potuto e dovuto difendersi nel merito, contestando la sussistenza della nullità per violazione del giudicato. L’aver scelto la via del regolamento di competenza si è rivelata una strategia processuale errata, che ha condotto a una declaratoria di inammissibilità.

La decisione, pertanto, non solo risolve la specifica questione processuale, ma funge da monito sull’importanza del corretto utilizzo degli strumenti che il codice mette a disposizione delle parti, il cui perimetro non può essere forzato in spregio ai principi cardine del giusto processo.

7. Appendice: l’accertamento tecnico preventivo e la consulenza tecnica preventiva nel processo amministrativo alla luce della sentenza TAR Brescia n. 1189/2025

Sempre in tema di novità giurisprudenziali sul processo amministrativo, giova rilevare che la sentenza n. 1189 del 27 dicembre 2025, il TAR Lombardia – Brescia, Sez. II, ha ribadito che l’accertamento tecnico preventivo e la consulenza tecnica preventiva ex artt. 696 e 696-bis c.p.c. sono incompatibili con il processo amministrativo, salvo il loro inquadramento nello schema delle misure cautelari ante causam ex art. 61 c.p.a.:

• il rinvio esterno ex art. 39 c.p.a. consente l’applicazione degli istituti civilistici solo se compatibili;

• l’istruttoria tecnica nel processo amministrativo è funzionale a una domanda già proposta (impugnatoria o di accertamento);

• non è ammissibile un uso “preventivo” o “esplorativo” della CTU per valutare l’opportunità di future azioni.

La misura ante causam ex art. 61 c.p.a. richiede eccezionale gravità e urgenza, intesa come rischio di modificazione irreversibile della situazione di fatto tale da frustrare l’utilità della futura pronuncia.

Nello specifico, le richieste dei ricorrenti non soddisfacevano la suddetta condizione:

• una parte delle contestazioni era infatti relativa alla legittimità di un secondo accesso carrabile a favore della controinteressata, e per poter essere fatta valere richiedeva l’impugnazione del permesso di costruire sotto questo profilo. Una volta attivata, la controversia ricadrebbe nell’ordinario percorso delle controversie in materia di edilizia. L’eventuale attività istruttoria disposta in corso di causa non richiede di essere anticipata mediante provvedimenti giudiziari ante causam;

• un’altra parte delle contestazioni dei ricorrenti lamentava la realizzazione di opere difformi dal permesso di costruire, che avrebbero avuto il rilievo di varianti essenziali. In questa prospettazione, il permesso di costruire non era un potenziale oggetto di impugnazione, ma il termine di confronto per stabilire la legittimità di quanto realizzato dalla controinteressata. Ne consegue che lo strumento di tutela a disposizione dei ricorrenti è la segnalazione delle opere abusive al Comune, con la successiva impugnazione dell’eventuale archiviazione disposta dagli uffici comunali, o l’impugnazione del silenzio mantenuto dagli stessi. Anche qui, non vi sono margini per provvedimenti giudiziari ante causam.

La decisione relativa a misure come quelle chieste dai ricorrenti deve essere adottata con un decreto cautelare ante causam non solo per le ragioni già esposte, ma anche per simmetria con la procedura processualcivilistica di cui all’art. 696 c.p.c., che colloca l’accertamento tecnico in una fase antecedente al giudizio di merito, e in sede monocratica. Tuttavia, quando, come nel caso in esame, il ricorso ex art. 696 e 696-bis c.p.c. sia già stato notificato alle controparti, e si fuoriesca quindi dalla situazione ex art. 694 c.p.c. (essendovi un giudizio amministrativo formalmente già radicato), è necessario continuare secondo le regole del processo amministrativo, dando stabilità al decreto monocratico, oppure superandone il contenuto, attraverso una pronuncia collegiale.

Tale pronuncia, essendo successiva a un decreto monocratico, assume la forma dell’ordinanza cautelare, in quanto manca un rito specifico all’interno del processo amministrativo. Una volta giunto nella sede cautelare collegiale, il ricorso può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

Al riguardo, si osserva che i ricorrenti non hanno fornito ulteriori impulsi processuali, in quanto non hanno integrato la domanda iniziale mediante contestazioni di tipo impugnatorio riferite a un determinato provvedimento, né hanno chiarito i presupposti per l’accertamento delle proprie ragioni rispetto alla condotta del Comune resistente e della controinteressata.

In definitiva, la sentenza del TAR Brescia n. 1189/2025, pur confermando l’inammissibilità dell’ATP nei casi ordinari, riconosce implicitamente che lo spazio per tali strumenti è limitato alle sole ipotesi di espressa previsione legislativa. Al di fuori della Legge Gelli-Bianco, il rinvio esterno ex art. 39 c.p.a. non è sufficiente a scardinare l’incompatibilità ontologica tra consulenza preventiva e potere pubblico.