Equo compenso e affidamento di incarichi legali: il TAR Lazio-Roma segna un confine

Autore: Marco Ceruti

Il caso: un avviso pubblico sotto la lente del TAR Lazio-Roma

La sentenza del TAR Lazio – Roma, sez. V, 28 maggio 2026, n. 9870 affronta un tema di particolare rilievo per il mercato dei servizi legali: la compatibilità con la disciplina dell’equo compenso di un avviso pubblico emanato da una Cassa previdenziale per la costituzione di un elenco di avvocati a cui affidare incarichi professionali in materia previdenziale e contributiva.

Il punto critico, che ha innescato il contenzioso, era la determinazione del corrispettivo. L’avviso, infatti, stabiliva un compenso predeterminato in misura fissa, slegato dal valore della causa, dalla sua complessità e, soprattutto, dai parametri forensi stabiliti con decreto ministeriale.

A sollevare la questione è stato l’Ordine degli Avvocati di Roma, che ha impugnato l’atto ritenendolo una palese violazione della legge sull’equo compenso (L. n. 49/2023) e dei principi di dignità e decoro della professione.

Le Casse sono enti privati o pubblici? Una questione di giurisdizione

Uno dei primi profili affrontati dal TAR è quello della giurisdizione: la Cassa sosteneva che le deliberazioni impugnate fossero espressione di autonomia privata e che, pertanto, il giudice amministrativo non potesse sindacarle.

Il TAR Lazio ha però respinto categoricamente questa tesi. Sebbene le Casse professionali siano state trasformate in enti con personalità giuridica di diritto privato (d.lgs. n. 509/1994), esse continuano a svolgere una funzione pubblica obbligatoria — la previdenza e l’assistenza — di chiaro rilievo costituzionale (art. 38 Cost.). Per questo, la loro “privatizzazione” viene definita dal Collegio come “essenzialmente organizzativa”, incapace di cancellarne il carattere e l’interesse pubblicistico. Di conseguenza, i loro atti, quando incidono su tale interesse, ricadono a pieno titolo nella giurisdizione amministrativa.

Su questa base il TAR conclude che la giurisdizione amministrativa non si limita al sindacato sui poteri di vigilanza ministeriale, ma si estende alle controversie che riguardano attività di rilievo pubblicistico, come la corretta applicazione dei principi generali del Codice dei contratti pubblici.

Incarichi legali esclusi dal Codice, ma non sottratti ai principi pubblicistici

Un altro snodo cruciale riguarda la natura degli incarichi legali. La sentenza dedica ampio spazio alla qualificazione degli incarichi legali affidati ai sensi dell’art. 56, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 36/2023. Tali servizi rientrano tra i contratti esclusi dalle disposizioni del Codice relative ai settori ordinari. Tuttavia, precisa il TAR, questa esclusione non determina un vuoto normativo né consente un affidamento integralmente svincolato da regole pubblicistiche.

Il TAR chiarisce che l’esclusione dalle procedure di gara formali non sottrae questi affidamenti al rispetto dei principi generali del Codice. L’art. 13 del d.lgs. n. 36/2023, infatti, impone che anche i contratti esclusi siano affidati nel rispetto dei principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza.

Un principio, questo, già consolidato in giurisprudenza, la quale ha affermato che l’affidamento di contratti esclusi deve comunque avvenire “nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità” (vedasi Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 28.04.2025, n. 3576, in relazione all’art. 4 del d.lgs. n. 50/2016).

Il TAR richiama inoltre il principio secondo cui l’esclusione dagli obblighi di evidenza pubblica non elimina la natura pubblica del contratto che viene concluso con il professionista.

Da ciò deriva la necessità per gli enti di adottare procedure trasparenti, come la pubblicazione di interpelli, la formazione di elenchi aperti e l’applicazione di criteri di rotazione, per garantire un corretto accesso al mercato.

La decisione, quindi, non si limita a censurare la misura del compenso, ma delinea un modello procedimentale di riferimento per l’affidamento dei servizi legali da parte degli enti di rilievo pubblicistico.

L’Ordine Forense ha il diritto di ricorrere? La tutela del decoro professionale

Il TAR ha riconosciuto la legittimazione dell’Ordine degli Avvocati ad agire in giudizio. In quanto ente esponenziale della professione a livello locale, l’Ordine ha non solo il diritto, ma anche il dovere di tutelare il decoro dell’avvocatura.

La previsione di un compenso iniquo, si legge nella sentenza, non è una mera questione economica individuale, ma una lesione diretta alla dignità dell’intera categoria professionale, “nonché rilevante sul piano disciplinare, vigendo il divieto per gli avvocati di esercitare la professione, e dunque di accettare incarichi, in violazione dei doveri di probità, dignità, decoro e indipendenza della professione di cui all’art. 9 del Codice deontologico forense”.

Pertanto, l’Ordine è titolare di un “interesse proprio, diretto, concreto e attuale a insorgere” contro atti che minano il prestigio e la correttezza dell’esercizio della professione.

L’applicazione della legge sull’equo compenso alle Casse previdenziali

Il cuore della decisione si trova, naturalmente, nella applicazione della legge n. 49/2023 sull’equo compenso. La Cassa sosteneva di non rientrare nella nozione di “pubblica amministrazione” tenuta a rispettare la legge n. 49/2023 sull’equo compenso, in quanto non inclusa nell’elenco di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001.

Il TAR adotta viceversa un’interpretazione funzionale, teleologica e non formalistica. La nozione di “pubblica amministrazione”, spiega il Collegio, è “proteiforme” e a “geometrie variabili”. Ciò che conta è la ratio della legge: tutelare il professionista dallo squilibrio contrattuale con un “contraente forte”. Poiché le Casse perseguono interessi pubblici e agiscono da una posizione di forza negoziale, devono essere incluse nel perimetro di applicazione della legge, a prescindere dalla loro veste giuridica formale.

La motivazione in chiave sistematica è ancorata alla finalità protettiva della legge n. 49/2023: “…l’intenzione del legislatore è stata proprio quella di tutelare il professionista da possibili abusi perpetrati dal contraente forte (in grado di imporre condizioni inique), quale che esso sia: impresa privata, società pubblica o soggetto di rilievo pubblicistico”.

Perché il compenso a forfait è illegittimo?

Una volta stabilita l’applicabilità della legge n. 49/2023 alle Casse previdenziali, la decisione afferma che l’avviso impugnato, nel predeterminare in maniera fissa i compensi spettanti per i diversi stati e gradi di giudizio, a prescindere dai valori della controversia, e slegati da ogni parametro oggettivo, violava frontalmente la disciplina sull’equo compenso. In particolare:

• art. 1 della legge n. 49/2023, che definisce “equo” un compenso “proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto” e “conforme” ai parametri ministeriali (i.e. D.M. 147/2022 per gli avvocati);
• art. 3 della stessa legge, che sancisce espressamente la nullità delle clausole che prevedono un compenso inferiore a tali parametri.

La determinazione a forfait, ignorando completamente i criteri di legge, è quindi illegittima e la relativa clausola è da considerarsi nulla.

Il limite alle riduzioni astratte dei parametri forensi

Il TAR aggiunge un altro tassello fondamentale. L’ente non può giustificare i suoi compensi ridotti sostenendo di aver operato una semplice “riduzione percentuale” dei valori tabellari.

La sentenza precisa che il potere di modulare (e, in certi casi, ridurre) i compensi in base alle specifiche caratteristiche della prestazione spetta “in via esclusiva al giudice, in sede di liquidazione delle spese legali”. Non può essere trasformato in una “aprioristica e astratta riduzione percentuale” decisa a monte dall’amministrazione nell’avviso pubblico. Questo principio pone un freno netto a una prassi diffusa, spesso utilizzata per programmare e contenere i costi a discapito della proporzionalità del compenso.

Il TAR ritiene infine inconferente il richiamo, operato dalla Cassa resistente, agli orientamenti giurisprudenziali sviluppatisi con riferimento all’affidamento, tramite procedure a evidenza pubblica, di servizi aventi a oggetto prestazioni professionali diverse da quelle forensi (e cioè i cd. SIA, sui quali sia consentito rinviare al precedente contributo sopra ricordato).

La ragione è chiara: nel caso scrutinato si è al di fuori del campo di applicazione delle disposizioni del Codice relative ai settori ordinari, trattandosi di servizi legali di cui all’art. 56, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 36/2023. Il TAR sottolinea quindi la specificità del settore forense e la necessità di un’analisi coerente con il suo regime normativo.

Conclusioni: Cosa cambia ora per Enti pubblici e Professionisti legali?

La sentenza in commento ha un impatto che va ben oltre il singolo caso giudiziario, fissando paletti invalicabili per il futuro:

• per gli enti pubblici e gli organismi assimilati (incluse le Casse) diventa impossibile predisporre avvisi per incarichi legali con compensi a forfait o con riduzioni generalizzate dei parametri, che dovranno essere allineati alla legge sull’equo compenso, pena la loro nullità;
• per gli avvocati la decisione rafforza la tutela della dignità professionale e del diritto a un compenso proporzionato, offrendo uno strumento giuridico solido per contestare clausole vessatorie imposte da committenti “forti”;
• per il mercato l’equo compenso, in questa prospettiva, non è un freno alla concorrenza, ma una sua garanzia, assicurando che la competizione tra professionisti si basi sulla qualità e non sulla disponibilità ad accettare condizioni economicamente insostenibili.

In sintesi, il TAR Lazio individua un confine preciso: l’autonomia organizzativa di un ente, anche se di natura formalmente privata ma con funzioni pubbliche, non può mai prevalere sulla dignità economica e professionale dell’avvocatura. Un messaggio forte e chiaro per tutto il settore dei servizi legali.