Rifiuti e Fallimento: Chi Paga? La Responsabilità di Curatore e Proprietario

Autore: Marco Ceruti

Introduzione: Il Problema dell’Allocazione delle Responsabilità Ambientali

La gestione dei rifiuti abbandonati rappresenta una delle sfide più complesse del diritto ambientale, intersecando profili di tutela della salute pubblica, responsabilità civile e procedure amministrative.

La norma cardine, l’art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006 (Testo Unico Ambientale – TUA), vieta l’abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti, imponendo al trasgressore l’obbligo di rimozione e ripristino. La disposizione prevede, inoltre, una responsabilità solidale del proprietario dell’area, a condizione che la violazione gli sia imputabile per dolo o colpa.

Se la regola appare lineare, la sua applicazione pratica si scontra con scenari complessi, in particolare quando l’autore materiale dell’abbandono è un soggetto terzo (come un conduttore) o, ancor più, un’impresa successivamente dichiarata fallita. In questi casi, la domanda “chi paga?” diventa centrale. L’Amministrazione Pubblica, il proprietario “incolpevole” o la curatela fallimentare?

Un corpus di recenti e autorevoli sentenze, incluse diverse pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ha progressivamente delineato un quadro più chiaro, fondato su una rigorosa applicazione del principio eurounitario “chi inquina paga” e su una precisa distinzione dei ruoli e delle responsabilità che possono risultare utili ma all’atto pratico restano notevoli criticità.

La Distinzione Fondamentale tra Rimozione Rifiuti e Bonifica

Prima di addentrarsi nell’analisi delle singole posizioni soggettive, è cruciale chiarire una distinzione fondamentale, spesso sottovalutata ma giuridicamente dirimente: quella tra la rimozione dei rifiuti e la bonifica di un sito contaminato. Sebbene nel linguaggio comune i termini siano usati come sinonimi, il Testo Unico Ambientale disciplina le due fattispecie in modo autonomo, con procedure, competenze e conseguenze differenti.

L’art. 192 del TUA, inserito nella Parte IV, Titolo I, disciplina la “gestione dei rifiuti”. Esso conferisce al Sindaco (quindi al Comune) il potere di ordinare la rimozione, l’avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti abbandonati e il ripristino dello stato dei luoghi. Si tratta di un intervento mirato a eliminare una fonte di degrado e potenziale pericolo immediato.

La bonifica dei siti contaminati, invece, è regolata dal Titolo V della medesima Parte IV (artt. 239 e ss.). Questa procedura si attiva quando, a seguito di un evento di contaminazione o anche dopo la rimozione di rifiuti, si accerta il superamento delle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR) nelle matrici ambientali (suolo, sottosuolo, acque). La competenza per l’adozione degli ordini di bonifica è attribuita alla Provincia (o Città Metropolitana), non al Comune. La bonifica implica un processo più complesso, che include la caratterizzazione del sito, l’analisi di rischio e l’approvazione di un progetto operativo.

Questa distinzione è stata di recente ribadita dalla giurisprudenza. L’Adunanza Plenaria, con la sentenza n. 1 del 30 aprile 2026, ha sottolineato che i principi enunciati in materia di bonifica non sono automaticamente trasferibili alla diversa fattispecie della rimozione dei rifiuti. Una delle differenze più significative riguarda gli strumenti di garanzia per la Pubblica Amministrazione: mentre le spese per gli interventi di bonifica effettuati d’ufficio sono assistite da un privilegio speciale immobiliare sull’area, opponibile ai terzi (art. 253 TUA), lo stesso non è previsto per i costi di semplice rimozione dei rifiuti.

Il TAR Lombardia-Milano, in diverse pronunce, ha applicato tale distinzione in modo rigoroso, annullando ordinanze sindacali che confondevano gli strumenti. Ad esempio, ha ritenuto illegittimo l’uso di un’ordinanza contingibile e urgente per imporre la rimozione di rifiuti non pericolosi o la gestione di amianto stabile, per i quali l’ordinamento prevede gli strumenti tipici e procedimentalizzati degli artt. 192 TUA e della normativa speciale sull’amianto (Sentenza TAR Lombardia-Milano n. 2464/2020). In un altro caso, ha distinto tra l’obbligo di valutare lo stato di conservazione dell’amianto e quello, successivo ed eventuale, di rimuoverlo, che richiede una preventiva valutazione dell’autorità sanitaria (Sentenza TAR Lombardia-Milano n. 3462/2025).

La Posizione del Proprietario “Incolpevole”: una Responsabilità non Oggettiva

L’art. 192, comma 3, del TUA stabilisce che il proprietario risponde in solido con il trasgressore solo se la violazione “sia imputabile a titolo di dolo o colpa”. La giurisprudenza è unanime nel ritenere che tale previsione escluda una forma di responsabilità oggettiva. La mera titolarità del bene non è sufficiente per fondare un obbligo di ripristino (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 05.09.2024, n. 7439). L’Amministrazione ha l’onere di accertare, in contraddittorio con l’interessato, la sussistenza dell’elemento soggettivo (Consiglio di Stato, sez. I, parere definitivo 18.03.2024, n. 310).

Tuttavia, il concetto di “colpa” è stato interpretato in senso estensivo. Non si richiede una condotta attiva di abbandono, ma è sufficiente una culpa in vigilando. Il Consiglio di Stato ha più volte affermato che sul proprietario incombono “quanto meno gli obblighi di vigilanza e di controllo sul proprio bene” (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 21.03.2024, n. 2746). La colpa può consistere “nell’omissione di quei doverosi controlli che – soli – potrebbero distogliere o impedire terzi soggetti dal compiere le condotte sanzionate dalla norma” (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 19.03.2021, n. 2399). Il disinteresse e la trascuratezza nella custodia del fondo, che ne agevolino l’uso come discarica abusiva, integrano l’elemento soggettivo richiesto dalla legge.

La questione si fa più delicata nel caso di immobili locati. In linea di principio, gli obblighi di vigilanza del locatore si concentrano sullo stato delle strutture e degli impianti, non estendendosi all’attività del conduttore. Tuttavia, se il proprietario è consapevole della natura potenzialmente rischiosa dell’attività svolta nell’immobile (ad esempio, gestione di rifiuti) e omette ogni controllo, la sua responsabilità può essere affermata (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 12.08.2021, n. 5869; Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza 02.07.2025, n. 5734). In ogni caso, il proprietario destinatario di un’ordinanza di rimozione conserva il diritto di rivalersi nei confronti del responsabile effettivo dell’inquinamento per le spese sostenute (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 21.03.2024, n. 2746).

E qui veniamo al punto dolente: che succede se il responsabile effettivo dell’inquinamento è fallito?

La Svolta della Giurisprudenza: la Responsabilità del Curatore Fallimentare

Quando l’impresa che ha prodotto e abbandonato i rifiuti fallisce, il quadro si complica. Per anni, le curatele fallimentari hanno sostenuto di non poter essere destinatarie di ordini di rimozione, non essendo né autrici dell’illecito né successori del fallito. La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 26 gennaio 2021 ha segnato una svolta epocale, enunciando il seguente principio di diritto: “ricade sulla curatela fallimentare l’onere di ripristino e di smaltimento dei rifiuti di cui all’art. 192 d.lgs. n. 152-2006 e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare”.

Il ragionamento della Plenaria non si fonda su un’inesistente successione, ma sulla qualifica di “detentore” che il curatore acquisisce. Con l’inventario fallimentare, il curatore assume la custodia e la gestione del patrimonio del fallito, inclusi i siti industriali su cui insistono i rifiuti. Questa disponibilità “materiale” o “giuridica” del bene inquinato lo rende “detentore” ai sensi della normativa europea (Direttiva 2008/98/CE) e, di conseguenza, soggetto agli obblighi di gestione. In quanto detentore, il curatore non può avvalersi dell’esimente prevista per il proprietario incolpevole, che si applica solo a chi non ha la detenzione dei rifiuti (ed infatti in alcuni casi il curatore addirittura non acquisisce i rifiuti nell’inventario fallimentare proprio a tal fine).

Questa soluzione realizza una più corretta applicazione del principio “chi inquina paga”. L’inquinamento e l’abbandono di rifiuti sono considerati “esternalità negative” dell’attività d’impresa. È quindi giusto che i costi per la loro rimozione gravino sul patrimonio che da quell’attività ha tratto (o avrebbe dovuto trarre) profitto, ovvero la massa attiva fallimentare, piuttosto che sulla collettività. L’eventuale incapienza del fallimento non estingue l’obbligo: in tal caso, l’Amministrazione potrà intervenire in danno e insinuare il proprio credito al passivo, assistito da privilegio, ma con poche chance di soddisfo dato che nella stragrande maggioranza dei casi la procedura non è capiente.

L’Evoluzione: la Responsabilità del Curatore per Rifiuti su Aree di Terzi

Se la sentenza n. 3/2021 aveva risolto il caso dei rifiuti presenti su aree di proprietà del fallito, un’ulteriore questione rimaneva aperta: quid iuris per i rifiuti abbandonati dall’imprenditore (poi fallito) su terreni di proprietà di terzi?

L’Adunanza Plenaria, con la sentenza n. 1 del 30 aprile 2026, ha compiuto un passo ulteriore, estendendo la responsabilità della curatela anche a questa fattispecie. La Corte ha configurato una “successione sui generis” del fallimento negli obblighi ambientali dell’impresa fallita, basata sul principio “cuius commoda, eius et incommoda”. La responsabilità della curatela non si fonda più solo sulla detenzione fisica del sito, ma su un criterio di “inerenza economica” del rifiuto rispetto all’attività d’impresa che lo ha generato. L’obbligo per la curatela sorge a condizione che l’imprenditore fallito avesse acquisito la detenzione dell’area del terzo in forza di un titolo contrattuale che, pur autorizzando un deposito temporaneo, prevedeva l’obbligo di rimozione finale che, nato in capo all’imprenditore, “transita” nella procedura fallimentare come debito della massa da soddisfare in prededuzione.

Se ne ricava che la responsabilità va affermata non solo quando si sia in presenza della titolarità della proprietà del terreno, ma anche in ogni ipotesi in cui i rifiuti siano stati detenuti dall’impresa poi fallita. Quindi non solo quando illecitamente e senza titolo questa abbia sversato rifiuti su un terreno proprio o altrui, ma anche quando li abbia lecitamente collocati su un terreno altrui, avendo l’obbligo contrattuale di rimuoverli.

La sentenza di primo grado si è posta dunque in una prospettiva non condivisibile allorché ha escluso la responsabilità del fallimento per la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti, ai sensi dell’art. 192 TUA, sol perché il terreno è risultato di un terzo.

La legislazione nazionale imperniata sulla colpevolezza e sulla responsabilità dell’autore per condotte attive od omissive, dolose o anche colpose per negligenza, è coerente con la normativa europea, sopra richiamata, che ha principale riguardo ad imperativi di interesse pubblico di tutela ambientale e di corretta gestione dei rifiuti. Ma la medesima legislazione non può essere invocata in funzione esimente rispetto agli imperativi ora ricordati, in relazione ai quali, nella cornice normativa sovranazionale da cui essi promanano, assume un rilievo centrale l’impiego del rifiuto nel ciclo produttivo dell’operatore economico.

In conclusione, sulla questione deferita possono essere affermati i seguenti principi di diritto:

«Ai sensi dell’art. 192 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e in continuità con i principi enunciati da questa Adunanza plenaria con la sentenza 26 gennaio 2021, n. 3, la curatela fallimentare è obbligata alla rimozione dei rifiuti abbandonati dall’imprenditore fallito, anteriormente alla dichiarazione del fallimento, sia quando l’illecito abbandono sia stato effettuato in aree di proprietà dell’imprenditore fallito, entrate poi a far parte della massa attiva fallimentare, sia quando l’illecito abbandono dei rifiuti sia stato compiuto su aree di proprietà di terzi, in forza di un titolo contrattuale che abbia attribuito all’imprenditore la detenzione dell’area, autorizzando il deposito temporaneo dei rifiuti e prevedendo il successivo obbligo contrattuale di rimozione.

L’obbligo di rimozione dei rifiuti e la correlata responsabilità, posti a carico della curatela fallimentare, concernenti i rifiuti abbandonati dall’imprenditore successivamente fallito, su aree appartenenti a soggetti terzi, ma di cui abbia acquisito la detenzione, in forza di un titolo contrattuale, derivano dal principio, espresso dalle direttive europee nn. 2004/35/CE e 2008/98/CE, secondo cui per determinare il soggetto detentore dei rifiuti, tenuto alla loro rimozione, occorre avere riguardo all’inerenza dei rifiuti stessi all’attività economica svolta, mentre è irrilevante la circostanza che detti rifiuti siano stati abbandonati in aree non appartenenti all’imprenditore fallito».

Questa pronuncia rafforza ulteriormente la tutela del proprietario terzo, effettivamente incolpevole, spostando l’onere economico direttamente sulla procedura che gestisce il patrimonio del soggetto inquinatore ma, come detto, restano varie criticità (dalla giurisprudenza non uniforme, che ha esteso principi della bonifica anche ai rifiuti, alle difficoltà operative nei confronti delle procedure concorsuali).

Conclusioni: un Quadro Giuridico in Continua Evoluzione

L’evoluzione giurisprudenziale degli ultimi anni ha cercato di costruire un sistema di responsabilità per l’abbandono di rifiuti sempre più coerente e allineato al principio “chi inquina paga”, alla stregua di quanto avviene per le bonifiche (pur se con alcune storture).

La netta distinzione tra rimozione dei rifiuti e bonifica dei siti (almeno sulla carta), la definizione dei contorni della colpa del proprietario (su cui la giurisprudenza non sempre è coerente) e, soprattutto, l’attribuzione di un ruolo centrale alla curatela fallimentare (con tutte le difficoltà del caso) hanno creato un quadro giuridico che mira a internalizzare i costi ambientali nell’attività economica che li ha prodotti. Le decisioni dell’Adunanza Plenaria, in particolare, rappresentano un punto di equilibrio avanzato, capace – almeno in teoria – di tutelare l’interesse pubblico alla salubrità dell’ambiente, senza gravare sulla collettività o su proprietari incolpevoli, e ponendo gli oneri a carico di chi, direttamente o indirettamente, ha beneficiato dell’attività inquinante.

Cionondimeno, sul piano pratico residuano notevoli problematiche: non sempre è agevole accertare chi ha effettivamente “inquinato” e quindi deve pagare (specialmente in caso di risalenza nel tempo e concorso di più fattori causali), così come la detenzione del sito e dei rifiuti spesso è assai controversa (specie in caso di revocatorie e di rapporti plurilaterali con vari trasferimenti e/o occupazioni abusive o divenute tali per le quali pendono procedure esecutive e di rilascio). Pertanto, nella attività quotidiana ci si può trovare di fronte a più curatele, come quella del soggetto che trasferito il sito al proprietario incolpevole (con tanto di revocatoria) e quella del soggetto responsabile dell’inquinamento (che non acquisisce i rifiuti all’inventario), ovviamente tutte poco o nulla capienti. Senza dimenticare la rilevante questione della “proprietà” (del sito e dei rifiuti) che solitamente rappresenta il busillis su cui la curatela incentra le proprie difese sul presupposto di essere un mero gestore a fini liquidatori.

In questo “fuoco incrociato” la giurisprudenza fatica a trovare un punto di equilibrio e, di conseguenza, sia il proprietario incolpevole che gli enti pubblici finiscono per doversi sobbarcare gli oneri ambientali. Perciò non resta che attendere i futuri sviluppi del settore.