Equo compenso ed appalti pubblici di progettazione: una questione risolta?

1. Introduzione: una riforma di principio e le sue complessità applicative

La Legge 21 aprile 2023, n. 49 ha segnato una svolta epocale nella tutela dei professionisti intellettuali, introducendo a livello legislativo il principio dell’equo compenso prima di quella data previsto in norme aventi forza di legge per i soli avvocati. La norma è nata per proteggere il professionista, visto come “contraente debole”, dalla forza contrattuale di grandi imprese, istituti bancari e assicurativi, Pubbliche Amministrazioni e società a partecipazione pubblica. L’obiettivo è nobile e chiaro: garantire una remunerazione “proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto” e conforme ai parametri ministeriali, sancendo la nullità di qualsiasi patto contrario.

Tuttavia, l’impatto di questa normativa con la disciplina speciale dei contratti pubblici, cristallizzata nel D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei Contratti pubblici), ha innescato un vero e proprio cortocircuito interpretativo. Se da un lato la Legge n. 49/2023 sembrava imporre tariffe minime inderogabili, dall’altro il Codice dei Contratti pubblici è imperniato sui principi di concorrenza e di selezione della migliore offerta, anche sotto il profilo economico.

Questo conflitto ha alimentato un vivace dibattito dottrinale e, soprattutto, una stagione di pronunce giurisprudenziali contrastanti, che ha visto i Tribunali Amministrativi Regionali divisi su una questione fondamentale: il compenso professionale posto a base di una gara pubblica è ribassabile?

Dopo mesi di incertezza, due sentenze quasi coeve del Consiglio di Stato e il successivo intervento del legislatore con il c.d. “Correttivo Appalti” hanno finalmente tracciato un percorso chiaro, ponendo fine alla querelle.

2. Il contrasto giurisprudenziale sull’inderogabilità del compenso come dogma

All’indomani dell’entrata in vigore della Legge n. 49/2023, una parte della giurisprudenza amministrativa di primo grado ha sposato una lettura rigorosa e quasi letterale della nuova disciplina, affermandone la piena e diretta applicabilità alle procedure di affidamento di servizi professionali, come quelli di ingegneria e architettura (cd. “SIA”).

L’apripista di questo orientamento è stata la sentenza del TAR Veneto, sez. III, n. 632 del 3 aprile 2024. Secondo il giudice veneto, la Legge n. 49/2023, in quanto norma imperativa volta a tutelare interessi di ordine pubblico, si impone sulla disciplina di gara attraverso il meccanismo dell’eterointegrazione.

Di conseguenza, il compenso professionale, calcolato secondo i parametri del D.M. 17 giugno 2016, non sarebbe una semplice base d’asta, ma un “minimo inderogabile” non soggetto a ribasso. La competizione economica, pur ammessa nel quadro del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dovrebbe limitarsi alle sole “spese e oneri accessori”. Un’offerta che intaccasse la quota del compenso sarebbe, pertanto, illegittima e dovrebbe condurre all’esclusione del concorrente.

Questa tesi, seguita da altre pronunce (TRGA Bolzano n. 231/2024 e TAR Lazio – Roma n. 20274/2024), si fondava su una logica di protezione massima del professionista, ritenendo che consentire ribassi sul compenso avrebbe vanificato la ratio stessa della legge, reintroducendo quella competizione al massimo ribasso che il legislatore intendeva arginare per garantire la qualità della prestazione.

Secondo l’opposto orientamento, sposato da altre pronunce di prime cure (es. TAR Calabria – Reggio Calabria, 25 luglio 2024, n. 483; TAR Campania – Salerno, sez. II, 16 luglio 2024, n. 1494) e dall’ANAC (atti del Presidente del 25.10.2023 e 19.04.2024, pareri n. 40/2024 e n. 60/2024 e delibera n. 101/2024), la legge del 2023 sull’equo compenso non si estende alle procedure concorrenziali per gli affidamenti dei servizi di natura intellettuale, disciplinate dalla normativa speciale sui contratti pubblici; donde la ribassabilità degli onorari professionali, la cui congruità rimane assicurata dal modulo procedimentale di verifica dell’anomalia dell’offerta (da ultimo v. TAR Genova, sez. I, sentenza 07.04.2025, n. 362).

Nel solco della seconda opzione ermeneutica si inscrivono due pronunciamenti del Consiglio di Stato, le quali contengono, significative puntualizzazioni ed aggiunte.

3. La svolta del Consiglio di Stato: la specialità del Codice dei Contratti e l’autonomia della P.A.

Il contrasto giurisprudenziale ha reso necessario l’intervento nomofilattico del Consiglio di Stato, che, tra gennaio e febbraio 2025, ha emesso due sentenze fondamentali (la n. 594 e la n. 844), destinate a ridisegnare completamente il quadro interpretativo.

3.1 La sentenza n. 594/2025: l’”equa ribassabilità” e la nullità di protezione

Riformando la pronuncia del TAR Veneto, sez. III, n. 632 del 3 aprile 2024, la Sezione III del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 594 del 27 gennaio 2025, ha introdotto principi di cruciale importanza sul presupposto che:

“La quaestio iuris forma oggetto di un contrasto giurisprudenziale venutosi a delineare nella giurisprudenza di merito dacché la pronuncia impugnata (TAR Veneto, Sez. III, n. 632 del 3 aprile 2024) è stata seguita dalle sentenze conformi del TAR Lazio, Roma, Sez. V ter, 30 aprile 2024, n. 8580 – impugnata in appello e allibrata al r.g. n. 4562/2024 [su cui v. infra] – e TRGA – Sezione Bolzano, 9 ottobre 2024, n. 230 e n. 231.

In senso difforme si registrano invece le pronunce del TAR Campania, Salerno, sez. II, 16 luglio 2024, n. 1494 e del TAR Calabria, Reggio Calabria, 25 luglio 2024, n. 483, le quali hanno affermato l’incompatibilità tra i due sistemi normativi con esclusione dell’applicazione delle regole dell’equo compenso alle procedure di gara regolate dal codice dei contratti pubblici. Secondo tale tesi sarebbe praticabile il ribasso sui corrispettivi professionali, in quanto la loro congruità rimarrebbe, in ogni caso, adeguatamente assicurata dal modulo procedimentale di verifica dell’anomalia dell’offerta, con riferimento al ribasso praticato sul corrispettivo dei servizi di progettazione. In tale ottica, la verifica di anomalia delle offerte sarebbe finalizzata ad evitare che le prestazioni professionali siano rese a prezzi incongrui, consentendo, nel contempo, alle amministrazioni di affidare gli appalti a prezzi più competitivi”.

In primo luogo, il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile il ricorso del concorrente secondo classificato, chiarendo che la nullità prevista dalla Legge n. 49/2023 è una “nullità di protezione”, che può essere fatta valere solo dal professionista danneggiato e non da un terzo competitore per ottenere l’esclusione dell’aggiudicatario.

Nel merito, la sentenza ha smontato il dogma dell’inderogabilità assoluta, affermando che non esiste antinomia tra la disciplina dell’equo compenso e quella dei contratti pubblici. Le due normative devono essere coordinate, bilanciando la tutela del professionista con la ratio pro-concorrenziale del Codice. Il Consiglio di Stato ha introdotto il concetto di “equa ribassabilità”: il compenso è ribassabile, ma il ribasso non deve portare la remunerazione al di sotto di una soglia di equità. Tale soglia, secondo la sentenza, non è quella del D.M. 17 giugno 2016 (che serve solo a fissare la base di gara), ma quella desumibile dai parametri per la liquidazione giudiziale (D.M. 140/2012), che ammettono una certa flessibilità. La sede naturale per verificare la sostenibilità di un’offerta e la congruità del compenso residuo è il sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.

3.2 La sentenza n. 844/2025: l’autonomia del Codice e la discrezionalità della stazione appaltante

Pochi giorni dopo, la Sezione V, con la sentenza n. 844 del 3 febbraio 2025 (conferma TAR Lazio – Roma n. 8580 del 2024), ha ulteriormente affinato il ragionamento, giungendo ad una conclusione ancora più netta e cioè che i due sistemi siano distinti ed autonomi.

Il Codice dei Contratti pubblici costituisce un sistema normativo autonomo e autosufficiente. Pertanto, la Legge n. 49/2023 non trova diretta e generale applicazione nel settore degli appalti pubblici, che è regolato da norme speciali di derivazione europea. I parametri del D.M. 17 giugno 2016, richiamati dall’art. 41 del Codice, servono a determinare la base d’asta, che per sua natura è ribassabile.

Donde, da un lato, la fisiologica riducibilità dell’intero prezzo, senza limitazioni verso il basso, coerentemente con la finalità pro-concorrenziale fondante la normativa sugli appalti pubblici; dall’altro lato, la rimessione del controllo sul corrispettivo alla disciplina dell’anomalia delle offerte, soggetta alla diversa logica della sostenibilità economica della complessiva proposta contrattuale.

Tuttavia, e qui risiede la novità, il Consiglio di Stato ha chiarito che la stazione appaltante, nell’esercizio della sua discrezionalità, può legittimamente prevedere nella lex specialis clausole di non ribassabilità del compenso professionale. Tale scelta non deriva da un’imposizione della Legge n. 49/2023, ma trova fondamento nell’autonomia della P.A. e in principi interni al Codice stesso, come il principio generale dell’equo compenso (art. 8, comma 2) e la facoltà di prevedere gare a prezzo fisso (art. 108, comma 5).

In sintesi: la non ribassabilità non è un obbligo di legge, ma una scelta legittima della stazione appaltante. Se la lex specialis la prevede, deve essere rispettata; se non la prevede, l’intero importo a base di gara è ribassabile, salva la verifica di anomalia.

4. La soluzione del legislatore: il “Correttivo Appalti” e il nuovo equilibrio

In presenza di orientamenti giurisprudenziali di primo grado contrastanti, il legislatore è intervenuto per risolvere l’incertezza alla radice. Con il D.Lgs. n. 209/2024 (c.d. “Correttivo Appalti”), antecedente alle ridette sentenze del Consiglio di Stato ma non applicabile ratione temporis, sono stati introdotti i commi 15-bis, 15-ter e 15-quater all’art. 41 del Codice dei Contratti pubblici, che codificano una soluzione di compromesso (cfr. parere ANAC n. 16 del 16 aprile 2025).

Come affermato nella Relazione Illustrativa del Correttivo Appalti, infatti, “Tenuto conto delle divergenze di posizione e orientamenti giurisprudenziali, si è inteso intervenire sulla materia al fine di bilanciare le regole sull’applicabilità del principio dell’equo compenso, inteso, appunto, come compenso “equo” e non “minimo”, inevitabilmente correlato, tuttavia, all’operatività di specifici vincoli connessi al settore dei contratti pubblici, che impongono valutazioni comparative ai fini dell’affidamento di tutti i servizi, compresi quelli connessi alla progettazione, e che richiedono una adeguata ponderazione degli effetti finanziari delle scelte regolatorie (…)”.

La nuova disciplina, confermando la specialità del Codice rispetto alla Legge n. 49/2023, stabilisce che per i servizi di ingegneria e architettura:

1. la stazione appaltante definisce il punteggio relativo all’offerta economica secondo i metodi di calcolo di cui all’art. 2-bis dell’allegato I.13 e stabilisce un tetto massimo per il punteggio economico, entro il limite del 30%;
2. i corrispettivi posti a base di gara sono determinati secondo l’Allegato I.13 (che richiama il D.M. 17 giugno 2016);
3. il 65% di tale importo è considerato a prezzo fisso e non ribassabile, secondo quanto previsto dall’art. 108, comma 5;
4. il restante 35% può essere oggetto di ribasso da parte dei concorrenti;
5. per gli affidamenti diretti, i corrispettivi possono essere ridotti fino a un massimo del 20%.

Questa soluzione bilancia l’esigenza di garantire una remunerazione equa e stabile al professionista (attraverso la quota fissa) con la necessità di mantenere uno spazio per la competizione economica, seppur controllata, in linea con i principi europei.

5. I riflessi sul piano deontologico: la modifica dell’art. 25-bis del Codice Deontologico Forense

Il dibattito sull’equo compenso ha avuto importanti ripercussioni anche sul piano deontologico.

Appena prima dell’entrata in vigore della Legge 49/2023 il Consiglio Nazionale Forense, nella seduta amministrativa del 23 febbraio 2023 aveva approvato l’articolo 25-bis del Codice Deontologico Forense recante “Violazioni delle disposizioni in materia di equo compenso”, entrato in vigore il 1° luglio 2023.

A seguito della pubblicazione della Legge n. 49/2023 e di alcuni rilievi dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che aveva chiesto di circoscrivere la portata della norma, evitandone un’estensione potenzialmente anticoncorrenziale e di chiarire che la libertà di pattuizione del compenso rimane la regola nei rapporti non coperti dalla legge speciale. il Consiglio Nazionale Forense, con la Delibera n. n. 959 del 23 gennaio 2026, ha riformulato l’articolo 25-bis del Codice Deontologico in vigore dal 7 aprile 2026 che oggi prevede testualmente che:

“1. Ai sensi e per gli effetti della Legge n. 49/2023 in materia di equo compenso, l’avvocato non può concordare un compenso che non sia giusto, equo e proporzionato alla prestazione professionale richiesta e non sia determinato in applicazione dei parametri forensi vigenti nei rapporti professionali aventi ad oggetto la prestazione d’opera intellettuale di cui all’articolo 2230 del codice civile regolati da convenzioni aventi ad oggetto lo svolgimento, anche in forma associata o societaria, delle attività professionali svolte in favore: a) di imprese bancarie e assicurative, delle loro società controllate, e delle loro mandatarie;  b) delle imprese che nell’anno precedente al conferimento dell’incarico hanno occupato alle proprie dipendenze più di cinquanta lavoratori o hanno presentato ricavi annui superiori a 10 milioni di euro;  c) della pubblica amministrazione e delle società disciplinate dal testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, ad esclusione delle prestazioni rese in favore di società veicolo di cartolarizzazione e in favore degli agenti della riscossione.

2. Nei casi in cui la convenzione, il contratto, o qualsiasi diversa forma di accordo con i clienti di cui al comma 1, siano predisposti esclusivamente dall’avvocato, questi ha l’obbligo di avvertire, per iscritto, il cliente che il compenso per la prestazione professionale deve rispettare in ogni caso, pena la nullità della pattuizione, i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti in materia.
3. Il divieto di cui al primo comma e l’obbligo di cui al secondo comma non si applicano ai rapporti professionali con soggetti diversi da quelli individuati dal primo comma del presente articolo.
4. La violazione del divieto di cui al primo comma comporta l’applicazione della sanzione disciplinare della censura. La violazione dell’obbligo di cui al secondo comma comporta l’applicazione della sanzione disciplinare dell’avvertimento”.

Con la circolare N. 1-C-2026 dell’08.04.2026 il CNF ha esplicitato che la precedente formulazione, basata su un “rinvio mobile” alla normativa vigente, poteva generare incertezze interpretative, invitando pertanto i Consigli dell’Ordine a garantire la massima diffusione del nuovo testo presso tutti gli iscritti e a vigilare sulla corretta applicazione delle disposizioni in materia di equo compenso.

Conclusioni

La traiettoria normativa e giurisprudenziale sull’equo compenso negli appalti pubblici rappresenta un caso di studio esemplare di come l’ordinamento giuridico assimili e armonizzi principi nuovi con discipline consolidate. L’iniziale spinta verso un’inderogabilità assoluta, pur animata da intenti protettivi, si è scontrata con la specialità e la logica pro-concorrenziale del diritto dei contratti pubblici. Le sentenze del Consiglio di Stato hanno avuto il merito di ricondurre il dibattito sui binari della coerenza sistematica, valorizzando l’autonomia della stazione appaltante e il ruolo centrale della verifica di anomalia. L’intervento finale del “Correttivo Appalti” ha chiuso il cerchio, offrendo agli operatori una regola chiara e bilanciata che contempera la giusta remunerazione del lavoro intellettuale con le dinamiche competitive del mercato pubblico.